|
ลองมามองเรื่องการประท้วงของกลุ่มกำนันผู้ใหญ่บ้านในมิติเรื่องเศรษฐกิจ ค่าตอบแทนและความมั่นคงของคนทำงานภาครัฐ นอกเหนือจากเรื่อง “อำนาจการเมือง?” แบบ “หนังหรือละครไทย” ที่ยึดติดกับภาพ “ผู้มีบารมี” มากเกินไป
ภาพการชุมนุมของกำนันผู้ใหญ่บ้านจากทั่วประเทศเมื่อต้นเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา (แฟ้มภาพประชาไท) เมื่อต้นเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมากำนันผู้ใหญ่บ้านจากทั่วประเทศนับหมื่นคนจากทั่วประเทศ ได้ออกมาชุมนุมที่ลานพระบรมรูปทรงม้า เพื่อ คัดค้านร่างพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ฉบับใหม่ ที่มีการกำหนดให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนและดำรงตำแหน่ง วาระ 5 ปี จากเดิมให้อยู่จนถึงเกษียณอายุ 60 ปี ซึ่งหากเราตามข่าวความเคลื่อนไหวในเรื่องกำนันผู้ใหญ่บ้านมาอย่างต่อเนื่อง จะพบว่าไม่ใช่แค่เรื่องการปรับเปลี่ยนวาระการดำรงตำแหน่งเท่านั้น ที่พวกเขาออกมาเรียกร้อง โดยในปีที่แล้ว (พ.ศ.2554) มีการผลักดันเรื่องการเพิ่มเงินเดือนตอบแทน ต่อเนื่องมาจากหลังจากปี พ.ศ.2551 ที่ได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงกฎหมายให้กำนันผู้ใหญ่บ้านดำรงตำแหน่งได้ถึง 60 ปี อีกครั้งหนึ่ง วันนี้เราลองมามองเรื่องการประท้วงของกลุ่มกำนันผู้ใหญ่บ้านในมิติเรื่องเศรษฐกิจ ค่าตอบแทนและความมั่นคงของคนทำงานภาครัฐกันดู …
ประวัติศาสตร์ "กำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน"พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ.116 นั้นถูกประกาศใช้ในปี พ.ศ. 2440 อันเป็นต้นฉบับแรกที่ว่าด้วยการจัดการเรื่องผู้ใหญ่บ้านและกำนันครั้งแรกในสังคมไทย ซึ่งเป็นระยะเวลา 115 ปีมาแล้ว ทั้งนี้เราต้องเข้าใจช่วงประวัติศาสตร์ที่สำคัญในช่วงนั้น นั่นก็คือความสำเร็จในการรวมศูนย์อำนาจของรัชกาลที่ 5 คือจำกัดอำนาจเจ้าเมืองและขุนนางแบบเดิมออกไป หลังจากความสำเร็จของการปฏิรูปการปกครอง (Governance Reform) ในส่วนกลางเมื่อปี พ.ศ. 2435 จากนั้นกลไกของส่วนกลางเองก็ได้คืบคลานเข้าไปสู่ต่างจังหวัด โดยมีกระทรวงมหาดไทยและกระทรวงธรรมการ (กระทรวงศึกษาธิการ) ผ่านเข้าไปจัดตั้งระบบอำนาจใหม่ ซึ่งทำให้เจ้าเมืองที่สืบทอดอำนาจกันแบบในสมัยโบราณ ถูกแทนที่ด้วยคนจากส่วนกลางเพื่อสร้างความภักดีให้กับกรุงเทพฯ และองค์พระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นประมุขส่วนกลาง โดยในกลไกระดับหมู่บ้านนั้น พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ.116 (พ.ศ. 2440) เป็นเครื่องมือหนึ่งที่ต่อยอดมาจากการปฏิรูปการปกครอง พ.ศ. 2435 (ออกมาหลังการปฏิรูปการปกครองเป็นระยะเวลา 5 ปี) โดยกฎหมายฉบับนี้ได้เข้าไปจัดการถึงระดับรากของหมู่บ้าน คือเปลี่ยนตัวผู้นำชุมชน ให้ภักดีต่อกรุงเทพฯ มากที่สุด โดยการตั้งกำนันผู้ใหญ่บ้านขึ้นมา ทั้งนี้ก่อนหน้านั้นผู้นำชุมชนทั้งในทางวัฒนธรรม ประเพณี หรือจารีตต่างๆ ในหลายท้องที่ที่มีอำนาจบารมีในชุมชน ไม่ว่าจะเป็นภาคเหนือ อิสาน หรือใต้ ต่างก็มีการเรียกชื่อที่ต่างกันไป แต่ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ.116 ได้เข้ามาจัดระบบใหม่ ให้เรียกว่า 'ผู้ใหญ่บ้าน' และ 'กำนัน' โดยกฎหมายฉบับนี้ให้มีการเลือกผู้ใหญ่บ้าน ให้ชาวบ้านเข้ามาชุมนุมกันเพื่อเลือกผู้ใหญ่บ้าน ที่น่าสนใจคืออายุของคนที่สามารถเป็นผู้ใหญ่บ้านนั้นมีเพียง 21 ปี ซึ่งอาจตั้งข้อสังเกตุคร่าวๆ ตรงนี้ได้ว่า คนที่มีอายุมากๆ นั้นมักจะติดอยู่กับโลเก่า ส่วนคนที่มีอายุน้อยนั้นอาจจะมีความสามารถที่จะเปลี่ยนแปลงเข้าสู่โลกใหม่ได้ ซึ่งการเลือกผู้ใหญ่บ้านตาม พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ.116 ให้นายอำเภอเป็นประธาน และวิธีการลงคะแนนสามารถใช้ทั้งวิธีเปิดเผย หรือใช้วิะกระซิบเพื่อลงคะแนนลับได้ทั้งสองวิธี ทั้งนี้ผู้ช่วยศาสตราจารย์ธำรงศักดิ์มองว่ารัชกาลที่ 5 ได้ใช้วิธีการเลือกตั้งเข้ามากระชับอำนาจ คือยอมให้มีการเลือกตั้งกำนันและผู้ใหญ่บ้าน แต่ก็ยอมเพียงในระดับท้องถิ่นแบบนี้เท่านั้น และใน พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ.116 ฉบับนี้ก็ไม่ได้กำหนดวาระการดำรงตำแหน่ง ซึ่งเข้าใจได้ว่าอาจจะให้อยู่ในตำแหน่งตลอดชีพ ทั้งนี้ในร้อยกว่าปีที่ผ่านมานี้เราใช้ฐานของ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ.116 ตลอดมา และใน พ.ร.บ. ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 ก็ใช้ฐานคำต่างๆ ของ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ.116 เพียงแต่ปรับปรุงให้ดูรัดกุมขึ้น ซึ่งกฏหมายฉบับนี้ก็กลายเป็นฐานสืบต่อเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน ซึ่งถึงแม้จะมีการแก้ไขต่างๆ (12 ครั้ง) ส่วนใหญ่ก็เป็นเพียงการแก้ไขเรื่องวรรค หรือถ้อยคำตามกาลเวลา โดยการแก้ไข พ.ร.บ. ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 ครั้งที่สำคัญๆ ได้แก่ พ.ศ. 2510 การเพิ่มตำแหน่งผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน ในยุคสงครามเย็นและการอ้างภัยเรื่องคอมมิวนิสต์เหตุผลในการแก้ไขครั้งนี้ คือ กระทรวงมหาดไทยได้พิจารณาเห็นว่า หน้าที่ในการรักษาความสงบเรียบร้อยและปราบปรามโจรผู้ร้ายภายในเขตหมู่บ้าน เป็นหน้าที่สำคัญประการหนึ่งของผู้ใหญ่บ้าน แต่ในปัจจุบันผู้ใหญ่บ้านยังมีหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติในด้านอื่น ๆ ตามอำนาจหน้าที่ที่มีตามกฎหมายอย่างกว้างขวางและผู้ใหญ่บ้านก็มีแต่เพียงผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านเท่านั้นที่มีหน้าที่ช่วยเหลือผู้ใหญ่บ้านในกิจการต่าง ๆ ตามที่ผู้ใหญ่บ้านจะมอบหมายให้ ผู้ใหญ่บ้านยังไม่มีเจ้าหน้าที่ผู้ทำหน้าที่ช่วยเหลือในด้านการรักษาความสงบเรียบร้อยและปราบปรามโจรผู้ร้ายโดยตรง จึงทำให้การปฏิบัติหน้าที่ในด้านรักษาความสงบเรียบร้อยและปราบปรามโจรผู้ร้ายยังไม่ได้ผลดีเท่าที่ควร จึงเห็นสมควรกำหนดให้มี “ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรักษาความสงบ” ขึ้นเพื่อทำหน้าที่เกี่ยวกับการรักษาความสงบเรียบร้อยและปราบปรามโจรผู้ร้าย และเพื่อให้เห็นความแตกต่างกับผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านปัจจุบัน จึงได้เปลี่ยนชื่อผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านปัจจุบันเป็นผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครองโดยให้กำนันและผู้ใหญ่บ้านร่วมกันพิจารณาคัดเลือกได้ไม่เกิน 5 คน พ.ศ. 2535 กำหนดวาระกำนันผู้ใหญ่บ้าน เหตุผลในการแก้ไขครั้งนี้ คือ เนื่องจากพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่พระพุทธศักราช 2457 ที่ใช้บังคับในปัจจุบัน กำหนดคุณสมบัติเกี่ยวกับอายุของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ไว้ว่า ต้องมีอายุตั้งแต่ยี่สิบห้าปีบริบูรณ์ แต่ไม่เกินหกสิบปีบริบูรณ์ ซึ่งมีระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งนานที่สุด ถึงสามสิบห้าปี ประกอบกับการกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม ยังไม่เหมาะสมและสอดคล้องกับสภาพการณ์ปัจจุบัน สมควรกำหนดระยะเวลาการอยู่ในตำแหน่งของผู้ใหญ่บ้านเป็นวาระ คราวละห้าปี และกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเพิ่มขึ้นอีก จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้ โดยการแก้ไขครั้งนี้เกิดขึ้นในช่วงที่นายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี หลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ การแก้ไขครั้งนั้นได้กำหนดให้กำนันผู้ใหญ่บ้านมีวาระ 5 ปี จากที่เป็นได้ถึงอายุ 60 ปี (ซึ่งอาจจะกล่าวได้ว่าหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬก็ได้มีแนวคิดที่จะลดทอนอำนาจของกำนันและผู้ใหญ่บ้าน) พ.ศ. 2542 กำหนดวาระผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน เหตุผลในการแก้ไขครั้งนี้ คือ เนื่องจากการใช้สิทธิเลือกตั้งบุคคลให้ทำหน้าที่แทนราษฎรควรมีหลักเกณฑ์ที่สอดคล้องกัน ทั้งนี้ โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๐๕ บัญญัติให้ผู้มีอายุไม่ต่ำกว่าสิบแปดปีบริบูรณ์ในวันที่ 1 มกราคม ของปีที่มีการเลือกตั้ง เป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้ ซึ่งต่อมาได้มีการแก้ไขสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ ให้เป็นไปตามเกณฑ์ดังกล่าวแล้ว สมควรแก้ไขอายุของผู้มีสิทธิเลือกผู้ใหญ่บ้านให้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ของผู้มีสิทธิเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญด้วย และโดยที่การกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้ที่จะได้รับเลือกเป็นผู้ใหญ่บ้าน ผู้มีสิทธิจะได้รับคัดเลือกเป็นผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครองหรือผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรักษาความสงบ ว่าที่ผู้ใหญ่บ้าน และกรรมการหมู่บ้าน ผู้ทรงคุณวุฒิ ตลอดจนการออกจากตำแหน่งของผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครองและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรักษาความสงบ และกรรมการหมู่บ้านผู้ทรงคุณวุฒิยังบัญญัติไว้ไม่สอดคล้องกัน รวมทั้งยังไม่มีบทบัญญัติให้ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครองและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรักษาความสงบต้องออกจากตำแหน่งเมื่อผู้ใหญ่บ้านต้องออกจากตำแหน่งไว้ด้วย เพื่อให้ผู้ใหญ่บ้านที่เข้ารับตำแหน่งใหม่สามารถคัดเลือกตัวบุคคลมาร่วมปฏิบัติงานในท้องที่ในฐานะผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านได้ตามความต้องการแก่การบริหารและการปกครองท้องที่ จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้ พ.ศ.2551 ย้อนกลับไปให้กำนันผู้ใหญ่บ้านดำรงตำแหน่งได้ถึง 60 ปี เหตุผลในการแก้ไขครั้งนี้ คือ เนื่องด้วยปัจจุบันได้มีการปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปโดยรวดเร็ว คล่องตัว และมีประสิทธิภาพ แต่โดยที่กระบวนการเข้าสู่ตำแหน่งระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่ง และบทบาทและอำนาจหน้าที่ของกำนันและผู้ใหญ่บ้านตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 ยังมิได้มีการปรับปรุงให้เหมาะสมทำให้การปฏิบัติงานของกำนันและผู้ใหญ่บ้านไม่เกิดประสิทธิภาพเท่าที่ควร ประกอบกับอำนาจหน้าที่ยังมีความซ้ำซ้อนกับภารกิจและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สมควรที่จะได้มีการปรับปรุงกระบวนการเข้าสู่ตำแหน่ง ระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่ง และบทบาทและอำนาจหน้าที่ของกำนันและผู้ใหญ่บ้าน รวมถึงบทบาทและการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการหมู่บ้าน ให้สอดคล้องกับการปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดินและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้ อนึ่งการแก้ไขครั้งนี้มีผลสืบเนื่องจากเหตุการทางการเมืองก็คือการรัฐประหารในปี พ.ศ. 2549 โดยการแก้ไขเริ่มในช่วงปี พ.ศ. 2550 ที่รัฐบาลจากคณะรัฐประหารมีความพยายามดึงอำนาจต่างๆ กลับมาสู่มือข้าราชการประจำเพื่อสนับสนุนพลังอนุรักษ์นิยมอีกครั้ง พ.ศ. 2552 'ห้ามมิให้ยกเลิกกำนันผู้ใหญ่บ้าน' เหตุผลในการแก้ไขครั้งนี้ คือ โดยที่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนัน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน เป็นบุคคลในพื้นที่ที่มีความใกล้ชิดกับราษฎรในการปฏิบัติงานตามกฎหมายและแนวนโยบายของรัฐ เป็นผู้ช่วยเหลือนายอำเภอซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของราชการบริหารส่วนภูมิภาคมีบทบาทอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช 2457 ที่ได้แก้ไขเพิ่มเติมถึงปัจจุบัน โดยเฉพาะในการเป็นผู้ประสานงานระหว่างราชการส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การรักษาความสงบเรียบร้อย การป้องกันและแก้ไขปัญหากรณีต่าง ๆ นอกจากนี้ยังทำหน้าที่เป็นคนกลางในการไกล่เกลี่ย ประนีประนอมและจัดการระงับปัญหาความขัดแย้งในท้องที่ และยังมีฐานะเป็นตัวแทนของรัฐ ตัวแทนของราษฎรเกี่ยวกับเรื่องร้องทุกข์ ความเดือดร้อนของราษฎรเพื่อนำเสนอต่อส่วนราชการ เพื่อให้คงมีตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนัน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านในทุกตำบล หมู่บ้านต่อไป จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้ อนึ่งในการแก้ไขครั้งนี้ เกิดในช่วงที่นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ในปี พ.ศ. 2552 เป็นนายกรัฐมนตรีนั้น มีการแก้มาตราสั้นๆ อันหนึ่งที่น่าสนใจก็คือการระบุไว้ว่า 'ห้ามมิให้ยกเลิกกำนันผู้ใหญ่บ้าน' ซึ่งถึงแม้พรรคประชาธิปัตย์จะอยู่ในปีกของการที่จะลดทอนอำนาจของกำนันผู้ใหญ่บ้าน แต่การขึ้นมาเป็นรัฐบาลครั้งล่าสุดของพรรคประชาธิปัตย์นั้นอยุ่ภายใต้พลังของฝ่ายอนุรักษ์นิยม จึงต้องเติมท่อนนี้เข้าไป
ลักษณะงาน-ค่าตอบแทนลักษณะงาน (อำนาจและหน้าที่) ของกำนันผู้ใหญ่บ้านและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านนั้น มีลักษณะ “ครอบจักรวาล” ทั้งนี้มีการมองว่าบางงานของกำนันผู้ใหญ่บ้านและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านนั้นซ้อนทับกับองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น และเจ้าหน้าที่ด้านสาธารณูปโภคต่างๆ ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น รวมถึงเจ้าหน้าที่ตำรวจ แต่ในความเป็นจริงแล้วพบว่าในหลายพื้นที่ของประเทศ ระบบการใช้กำนันผู้ใหญ่บ้าน ยังคงเป็น ‘ฟันเฟือง’ พื้นฐานในการบริการด้านสาธารณะภายในท้องที่ มากกว่าสมาชิกองค์การบริหารส่วนตำบล (ที่มีความเป็นนักการเมืองมากกว่าพนักงานของรัฐ) หรือเจ้าหน้าที่ด้านสาธารณูปโภคต่างๆ ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น ก็มักจะมีการแปรผันไปเรื่องจำนวนและประสิทธิภาพตาม “ขนาด” และ “การจัดเก็บรายได้” ของท้องที่นั้นๆ
รวมถึงเรื่องรายได้ที่ปัจจุบัน กำนันมีเงินเดือน 10,000 บาท ต่อเดือน ผู้ใหญ่บ้าน 8,000 บาท ต่อเดือน แพทย์ประจำตำบลและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน 5,000 บาท ต่อเดือน โดยในรอบหลายสิบปีที่ผ่านมานี้พึ่งมีการปรับฐานเงินเดือนกำนันผู้ใหญ่บ้านเพียง 3 ครั้งเท่านั้น คือในปี พ.ศ. 2539, พ.ศ. 2552 และ พ.ศ. 2553 ดังที่ได้กล่าวไปตั้งแต่ตอนต้นแล้วว่ากระแสการขอเพิ่มค่าแรงนั้นมีมาอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่หลังจากที่ในปี พ.ศ.2551 ที่ได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงกฎหมายให้กำนันผู้ใหญ่บ้านดำรงตำแหน่งได้ถึง 60 ปี อีกครั้งหนึ่ง และมีการเรียกร้องให้เพิ่มค่าแรงครั้งล่าสุดคือในปี พ.ศ. 2554 โดยเรียกร้องให้ขยับค่าแรงกำนันจาก 10,000 บาท เป็น 15,000 บาท และผู้ใหญ่บ้านจาก 8,000 บาท เป็น 10,000 บาท แน่นอนว่าภาพของ “กำนัน-ผู้ใหญ่บ้าน” อาจจะติดเรื่องของ “ผู้มีอิทธิพล” ในสังคมไทย แต่กระนั้นเมื่อเราพิจารณาถึงเรื่องการเป็นตัวจักรหนึ่งของงานด้านบริการประชาชนแล้ว ความมั่นคงและรายได้ในการทำงานก็เป็นสิ่งสำคัญ ที่จะทำให้กำนันผู้ใหญ่บ้าน (รวมถึงผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน) สามารถปฏิบัติหน้าที่ของพวกเขาได้อย่างเต็มกำลัง มากกว่าการมุ่งสู่การเป็น “ผู้มีอิทธิพล” เพื่อหารายได้จาก “บารมี” ดั่งเช่นในอดีต และที่สำคัญ สังคมไทยก็ไม่ได้เป็น “หนังหรือละครไทย” ที่ “ผู้มีบารมี” ไม่กี่คนในชุมชน จะสามารถชี้เป็นชี้ตายใครได้ เราก้าวข้ามยุคมืดแบบนั้นมาแล้ว. |
